如何界定重大事项

重大事项议是宪法和法予的一项重要职权。近些年，各级人大对行使重大事项权进行了有益的探索，取得了一定的成效。但是，仍然是有待解决的主要问题之一。本文拟对此做一些初步的探讨。 一、重大事项及其特点 （一）重大事项的含义。作为法律概念的重大事项，是专指在人**定议决权范围以内的一些特定的具有重大意义和重大影响的**事务。从这个定义可以看出重大事项具有四种基本属性和特征，即**性、法定性、重大性和特定性。**性是针对重大事项的社会属性而言的，指重大事项必须是**公共事务（泛指由**管理的事务和**自身的事务），而不是**机关以外的社会成员的私务。法定性是针对重大事项的法律属性或法律依据而言的，指重大事项必须是法律所规定的人大职权范围以内的事项，法律规定人大职权范围以外的事项均不属于这里所谓的重大事项。在**事务当中，只有一部分属于人大的职权范围。重大性是针对重大事项的重要性或重要程度（地位、意义和影响）而言的，指重大事项必须是带有根本性、全局性、长远性的具有重大意义和重大影响的事项。在属于人**定职权范围以内的事项当中，有的是重大事项，有的则是一般事项。特定性是针对人大其他职权事项而言的：如前所述，重大事项是专指人大除立法、监督、选举任免等职权事项以外的事项。在属于人**定职权范围以内的“重大事项”当中，有很多是立法、监督和选举任免等事项，除此之外，才是我们这里所讨论的重大事项。有的论者把前三种属性和特征作为确定重大事项的主要标准，是有一定道理的，当然还应该加上特定性来排除其他“重大事项”。明确了重大事项的本质属性和主要特征，就可以据此对某个事项是否为重大事项作出判断，如果它同时兼具这四种属性和特征，那它就是人大重大事项议决权所指向或管辖的重大事项，否则就不是。 （二）重大事项的特点。前面已经论及，纷繁复杂的重大事项表现出四个主要特点，即不可尽列的广泛性、各有不同的层级性、各具特色的区域性和不断变化的动态性。广泛性是指重大事项的范围极其广泛，难以穷举尽列。层级性是指层级差异性，即不同层级的人大的重大事项是有所不同的。这是由不同层级人大职权范围的差异性以及事物重要性在不同层级的差异性所决定的。比如有的事项在某级人大是重大事项，在上级或下级人大就不一定是重大事项。区域性是指区域差异性，即不同区域人大的重大事项是有所不同的。这是由不同区域**、经济、文化等各方面情况的差异性所决定的。比如有的事项在甲地是重大事项，在乙地就不一定是重大事项。动态性是指重大事项不是一成不变的，而是随着各方面情况的发展变化而不断变化的。这是由客观情况的动态性和事物重要程度的动态性所决定的。比如即便在同一个地方，有的事项在某一个阶段是重大事项，在另一个阶段就不一定是重大事项。把握这些特点，对找到界定重大事项的科学方法将颇有裨益。 二、界定重大事项的技术性问题 （一）界定的主体。界定的主体是指**事务重大事项的界定者，也就是拥有**事务重大事项界定权的**机关。从法律意义上说，**事务重大事项界定权实质上牵涉到对**事务决策的管辖权问题，因为一旦明确某个事项是这里所谓的重大事项，那也就意味着该事项的决策权属于人大，而不属于任何其他**机关。根据宪法和法律的规定，拥有**事务重大事项界定权的**机关只能是各级人民代表大会及其常务委员会。人大的这种界定权同人大一般的议决权一样，是由人大作为惟一的**权力机关的性质所决定的。具体来说，人大对重大事项的界定权是由立法界定权和一定的自由裁量权所构成的。立法界定权是指通过立法（包括没有立法权的人大制定规章制度）进行界定的权力，自由裁量权是指在宪法和法律的原则规定以内对法律未能尽列的具体事项是否重大事项进行裁决的权力。人大界定重大事项的自由裁量权是由重大事项的广泛性、层级性、区域性和动态性很强的特点所决定的。如前所述，当人大与其他**机关对某个具体事项是否重大事项发生争议时，其他**机关应当服从人大的意见。当然，人大的自由裁量权必须以法律规定为边界，并接受上级人大的监督。 （二）界定的形式。这里所谓界定的形式，是指界定内容的载体，也就是界定内容的外在表现形式。界定的形式主要有三大类：法律规定，包括宪法及宪法解释、法律及法律解释、地方性法规及法规解释、自治条例和单行条例及条例解释等对重大事项所作出的规定；规章规定，主要是指没有立法权的人大在规章制度中对重大事项所作出的规定；临时裁定，是指各级人大在实际工作中针对法律和规章未列明的具体事项是否重大事项所作出的决定。上述几种形式之间存在着明确的主从关系，即临时裁定要服从于法律规定和规章规定，规章规定要服从于法律规定，所有这些规定都要服从于宪法的规定，所有关于重大事项的界定都不能超越宪法所规定的边界。 （三）界定的方法。界定的方法是指对重大事项的本质、性质、范围、种类和具体事项进行认定或作出规定的方式和办法。从实际情况来看，界定的基本方法主要有以下几种：定义法，即对重大事项进行定义的方法，明确重大事项的本质含义或者性质特征；列举法，即对重大事项采取一一列举的方法；概括法，即对不便一一列举的重大事项作出范围性规定的方法；裁定法，即对未列明的具体事项是否重大事项进行临时裁定的方法。需要指出的是，必须建立制度化的裁定机制，将裁定法也纳入规范化、程序化轨道，以减少裁定法的随意性。前三种方法一般是在法律和规章中使用，后一种方法则只是在实际工作中使用。这几种方法通常是综合加以运用的。 在具体工作中，要根据重大事项的特点，把握一些重要的具体方法。比如根据层级性和区域性特点，对法定具体事项以外的事项不宜搞“一刀切”，应该由不同层级和不同区域的人大按照宪法和有关法律的原则规定，根据本地实际情况自行确定，上级人大不宜代劳，各级人大原则上均只管本级重大事项的具体确定。又比如根据广泛性和动态性特点，确定重大事项要留有余地，并不断加以修正，不要企望一次性全部列出，一劳永逸。再比如，根据重大事项不可尽列的特点，应当为需要依靠经验判断进行临时裁定的未列明事项尽可能地找到一种制度化的确定方法，比如确立重大事项的确定主体和程序，由代表大会或者**会对某（重大）事项议案是否列入议程进行表决，这样我们就可以把重大事项的确定交由代表大会或者**会集体来决定，避免少数人甚至个人随意决定。这样，也就可以如前所述把临时裁定也纳入制度化轨道，最大限度地减少随意性。 三、重大事项的类别 从不同的角度，可以对重大事项进行各种分类。比如可以从重大事项的性质、内容以及议案来源、处理方式等多种角度进行分类。这里从重大事项的适用性、内容性质和处理方式几个方面来考察重大事项的界定和分类问题。 重大事项的特点告诉我们，不同层级、不同区域、不同时期有着一些相同的重大事项，也有一些不同的重大事项。反过来说，同一重大事项在不同的层级、区域、时期可能都是，也可能不一定都是重大事项。这就涉及重大事项的适用性问题。从这个角度，可以把重大事项分为通用事项和特殊事项。通用事项适用于各个层级、区域和时期，特殊事项只适用于一定的层级、区域和时期。从实用性出发，可以直接把法律明确列举、普遍适用的事项当做通用事项，把法律未列明、由各地各级人大自行依法确定的事项当做特殊事项。由于通用事项往往由法律作出了明确规定，而法律规定本身不可避免地具有阶段性，因此可以说通用事项大多是对不同层级和区域而言的。与通用事项一般在法律中明确列举不同，特殊事项是包含或体现在诸如“各方面”、“应由……决定的事项”之类的法律规定之中，只能由各级、各地人大根据这类规定从实际出发来加以确定。一般来说，各级人大对通用重大事项即法律明确列举的重大事项都行使了议决权，而对特殊重大事项即法律未列明的重大事项则较少行使议决权。对法律未列明的（重大）事项是否重大事项也就是应否由人大议决往往存在较多的争议，由于它涉及人大与其他**机关权力分配的问题，各级人大往往存在较多顾忌，加之人大责任机制的缺失，法律的这种原则性规定也就成为人大重大事项议决权闲置或流失的主要原因之一。这是人大行使重大事项议决权的一**律瓶颈因素。最大限度地消除这个瓶颈因素，除了如前所述逐步建立确定重大事项的机制以外，应当根据经济社会发展的需要在法律法规中列出更多需要、也应该由人大议决的重大事项，也就是说要根据现实发展的需要在宪法规定的范围内来增加通用事项；如果需要，还应该在宪法中加以列明。应当看到，市场经济和市民社会的不断发展越来越要求**实行公开化、**、科学化决策，需要由作为全体公民代议机关的人大议决的重大事项必然会逐渐增多。 宪法和地方组织法从事物性质的角度对重大事项既做了列举式分类，也做了概括性规定。列举规定的具体事项是当然的重大事项自不待言。从概括性规定来看，地方组织法把重大事项分为**、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等若干类（有论者据此认为重大事项就是这九类，其实是一种误解。这只是一种不完全列举，按照宪法“各方面工作的重大事项”之规定，“等”字应包含“各方面”，而不仅仅是这九个方面。地方组织法无权削减或缩小宪法规定的范围）。**方面的重大事项的认定，一般来说没有多大分歧。就人大与**而言，**方面的事项通常是由人大来决定，对此一般也较少疑义。那么经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等方面有哪些具体的重大事项呢？笔者认为，至少这些方面的综合性规划和计划、重大政策、重大改革措施以及关系人民群众切身利益的突出问题等应该算是重大事项，因为如果这些事项都不算是重大事项的话，那恐怕也就没有什么算得上是这些方面的重大事项了，并且应当把这些事项作为通用事项。 当然，仅作这样的界定是不够的。还要按照**权力机关控制需要原则来确定一些关键性的具体的重大事项。人大作为**权力机关，具有对**事务进行最终控制的职责和职权，那么人大应当对哪些事项保留最终控制（批准、决定）权呢？除了宪法和法律已经明确规定的事项以外，应当从实际需要出发来加以确定。除了上述仍然带有概括性的一般的重大事项以外，最需要进行控制的应当是从法理上说应当由人大控制但法律未具体列明的事项，以及“一府两院”最容易出问题而又事关重大从而最需要人大进行监督制约的事项。比如财政超收收入、预算外收入在资金来源和权属关系上与预算收入具有相同或相似的性质，其支出安排同样应由人大来审查和批准。人大要替人民管好**的钱袋子，不能只管钱袋子里的一部分钱，而要管好钱袋子里面所有的钱。又比如机构建废、编制增减、行政区划的调整、城市规划的制定和变更无疑是重大事项，在中央应由**或者****会来审查和批准，在地方应由地方人大或者地方人大**会在**的统一规定之内来审查和批准，或者至少应由人大审查通过以后再由同级**报有审批权的上级**审批。按照现行规定，人大被排除在这些事项的决策之外，这是无论如何也说不过去的，因为机构、编制、区划不仅自然涉及钱的问题 （人大被排除在这些决策之外自然就导致预算审批权实际上的部分旁落和流失），而且还可能涉及**管理体制等**性问题，而城市规划则往往涉及广大群众的权利权益以及文化、环境保护等诸多问题，理应由人大来决策（从以往机构改革、编制管理、城市规划的实际情况来看，正是由于没有纳入具有刚性约束的法制化轨道，没有受到**权力机关的审查批准和监督制约，使得机构改革和编制管理始终难以走出“黄宗羲定律”式的膨胀怪圈，城市规划则极为缺乏科学性、长远性，朝令夕改，随意性很大，造成很大的损失浪费，而且往往还伴随着**侵权行为）。因此应该对有关的法律规定进行修改。在未做修改以前，在中央，**至少应该听取****会的意见；在地方，**上报或者决定以前，至少也应该听取同级人大**会的意见。再比如本行政区域内对经济、社会、环境和人民生活影响特别重大的建设项目，也应当由人大来审查批准，至少应听取人大的意见。还比如本行政区域内出现的重大问题，“一府两院”应当向人大报告并听取人大的意见，等等。以上这些事项也应当作为通用事项。 目前绝大多数地方性法规都从处理方式的角度对重大事项进行分类，这是一条很有实用价值的经验。从目前20多个省、自治区、直辖市已经制定的讨论决定重大事项的规定来看，多数将重大事项分为“议而必决”、“议而可决”两大类，有的在这两大类之外还加上了“议而不决”一类，个别在这三类之外还加上了“报告备案”一类。从重大事项议决权的本质属性来考察，我们认为可将重大事项分为“议而必决”、“议而可决”、“议而不决”三大类。议而必决，是指人大经过审议之后，必须作出决定或决议。这主要是针对法定应由人大审查批准或者决定的重大事项而言的。议而可决，是指人大经过审议之后，可以提出意见建议，必要时可作出决定或决议。这主要是针对人大有权作出决定决议，但不一定非要作出决定决议的重大事项而言的，有的事项可以通过向有关**机关提出意见建议的方式来表达人大的意见。“议而不决”，是指人大经过讨论之后，只提出意见建议，而不作出决定决议。这主要是针对那些审批权属于上级**机关的重大事项而言的，本级有关**机关在向上级有关**机关报批之前，本级人大可以要求本级有关**机关报告有关情况，并可提出意见，但无权批准或者否决。 在进行了上述讨论之后，我们对通用重大事项应该有了一个比较清晰的具体轮廓。除了这些通用事项以外，剩下的就是各行政区域内的一些特殊事项。我们知道，对特殊事项无法作出统一的法律规定，只能靠各级人大根据实际情况依法在法律、地方性法规和一般规范性文件中加以规定，或者在实际工作中加以确定。各级地方人大不能指望**或者上级人大对这些特殊事项作出统一规定，而要充分发挥主观能动性，自己着手依法进行确定——这也是实现地方性事务自治的职责和职权之所在。 至此，我们可以较具代表性的县级以上地方人大为例（县级以上地方人民代表大会和人民代表大会常务委员会在讨论决定重大事项方面的职权有所不同，为了叙述的方便，这里把它们合在一起来讨论），以现行法律和有关政策规定为依据，对重大事项的具体分类作以下概括： 应当提请人大审议（审查）并作出决议、决定的重大事项，即议而必决的事项包括：为保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其**会决议决定在本行政区域内贯彻执行所要采取的重大措施；实施依法治国方略，推进社会主义**法制建设的重大部署和重大措施；有关保护公民权利和法人及其他组织合法权益的重大问题；本行政区域内的国民经济和社会发展中长期规划及其修订方案；本级人大**会、人民**、人民**、人民**的工作报告；本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况；本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护等方面的重要规划和重大计划；**、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族、人口与计划生育等方面的重大政策、重大改革措施；财政超收收入的支出安排；撤销下一级人大及其**会的不适当的决议；撤销本级人民**的不适当的决定和命令；其他法定具体事项；本行政区域内的特殊重大事项等。 应当向人大报告、人大可以提出意见建议、必要时可以作出决议、决定的事项，即议而可决的事项包括：法律法规和人大有关决议决定的实施情况；国民经济和社会发展计划及预算的执行情况；预算执行及其他财政收支的审计情况；省本级预算外资金的收支及管理情况；义务教育制度、各项社会保险制度、住房公积金制度的实施情况，以及有关基金的管理情况；贯彻人口与计划生育、环境和资源保护等基本国策的情况；社会就业情况；重大建设项目尤其是特别重大的建设项目的立项和建设情况；受理重大申诉、控告、检举的情况；人大选举任命人员**违法犯罪的处理情况；重大突发性事件、重大自然灾害、重特大事故的处置情况；办理代表议案、建议、批评和意见的情况；其他法定具体事项；本行政区域内的特殊重大事项若干（比如四川省，可确定扶贫工作情况、劳务输出组织服务工作情况等事项），等。 应当向人大报告、人大可以提出意见建议的事项，即议而不决的事项包括：**机构的设置和变更；行政区划的调整；司法改革；土地利用总体规划及其实施情况；城镇建设规划、城市总体规划及其修编方案；公用事业服务价格的调整方案，等。 （作者系四川****会研究室副主任） 20210311