如何科学实行城乡划分

陈小强 2024-12-01 15:33:20

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城乡划分是指将一个地域的行政区域如市辖区、县级市、县等划分为城镇和乡村。科学地进行城乡划分是准确评价某一地区城镇化水平、合理规划城乡布局、统筹城乡发展的一项基础性工作。高质量的城乡划分工作不仅是夯实统计基础工作的重要保障，同时，对我国城镇化发展研究和政策制定具有重大意义。做好城乡划分工作的重要意义开展城乡划分统计工作对于制定和调整有关城乡发展法律法规与政策、准确评价城镇化水平、合理规划城乡布局、统筹城乡发展有着非常重要的意义。一是统筹城乡发展的需要。通过城乡划分统计工作，可以全面掌握城镇和乡村的区域构成和发展情况，充分反映城镇发展水平，对于各级领导统筹城乡发展、科学制定和修订有关城乡发展的规划和政策，发挥着十分重要的作用。二是科学组织实施统计调查的需要。城乡划分统计标准是**统计标准体系的重要组成部分，是统一城乡划分口径的基础，通过开展城乡划分工作，建立起科学统一的统计用行政区划和城乡分类代码库，可以为普查、全面调查、抽样调查、专项调查提供统一的统计用行政区划和城乡划分代码标准。当前城乡划分工作存在的问题城乡属性确定过分依赖业务人员的主观判断。城乡属性判断主要依据两个驻地之间实际建设（或建设用地）的连接情况，如果实际建设（或建设用地）之间没有空隙或者空隙小于等于50米都可以确定为连接，反之则被认定为不连接。因此，空隙的大小在城乡属性认定中非常关键。但在实际操作中，以50米空隙作为判断是否连接的标准会遇到很大挑战，除非业务人员现场查看，否则很难确定空隙是否存在以及空隙的大小。另外，是否有农业用地也影响到村级单位城乡属性的判断，无农业用地是完全连接，有农业用地则是部分连接，农业用地是否存在，需要业务人员与乡镇统计人员及时沟通进行确认，因此城乡划分统计人员的业务素质及工作能力在很大程度上影响了城乡划分的准确性。地域边界模糊，连接判断困难。在实际操作中，遇到的第一个困难就是村界模糊。随着经济的高速发展，乡村的建设也日新月异，实际建成的居住房屋、街道居委会，大批的公共设施、厂房商店从无到有，从小到大，建设规模迅速扩大，村界日益模糊。另外，连接判断也存在一定困难，一是实际判断时，由于会出现诸如河流隔断、农田隔断、建筑物间隔等诸多情况，往往难以判断是否连接，尽管规定对此做了详细分类，但在实际操作中，仍有可能造成分歧导致判断失真。二是有部分村级区域辽阔，实地查看困难较大。比如包头市的达茂旗，总面积达到18177平方公里，要到较远的乡、村进行实地查看，往返路程就有三四百公里，而要准确判断某一村级区域是否连接，除了经验，通常只有实地查看，而要把全旗所有的村级区域完全摸准，工作量巨大。由于精力有限，部分地区的连接状况就难以查准。影像图系统在城乡划分工作中的使用有待完善。目前，在利用影像图系统进行城乡属性判断的过程中，会遇到以下两个问题：一是乡级和村级单位边界无法清晰判定。按照城乡划分标准，乡级和村级单位边界对于连接的确定非常关键，由于**门每年都会进行乡级及村级单位的区划调整，几年时间里，很多乡级及村级单位的边界都会发生变化，而统计用的行政区划与城乡划分的维护工作也是每年进行一次。但是像谷歌、高德等地图软件，因更新时间滞后，尤其是城乡接合部以及农村地区不能实现及时更新，因此无法作为城乡属性判断的最终依据。所以单纯用影像图系统进行连接与不连接的判断，难以完全与实际情况相符，会导致城乡地域划分出现偏差。二是在目前影像图系统中无法识别建设用地。只能在影像图中看到没有实际建设连接的地域，但无法确定这些没有实际建设的地域是否属于建设用地。按照城乡划分标准，如果该土地属于建设用地，即便没有实际建设，也可以作为判断连接的依据。因此要利用影像图进行连接的判断，需要在建设用地相应地块上进行标识，便于业务人员通过影像图对土地性质进行确认，提高城乡属性判断的准确性。提高城乡划分工作质量的建议结合新型城镇化特征，完善城乡划分标准。目前**统计局用城镇地域内的常住人口计算常住人口城镇化率，但城镇化发展并非仅仅是人口数量的城镇化，还涉及到就业、住房、社会保障等人民生活的方方面面。2014年**统计局在《关于加强和改进城镇化统计工作的意见》中指出：进一步规范和简化城乡划分办法，在城乡划分中从严控制对实际建设连接的判断，引入常住人口、从业人员等相关指标作为判断城乡划分的辅助依据，客观反映我国城镇和乡村地域；建立和健全城乡划分工作流程，完善城乡划分管理系统，提高城乡划分标准和方法的规范性、科学性和可操作性。因此城乡划分工作也应该适应新型城镇化的发展要求，充分反映新型城镇化内涵和特征，如在进行城乡属性判断时，除使用实际建设（或建设用地）连接情况作为判断依据外，还应该加入一些反映地域经济发展程度、基础设施建设、社会保障覆盖率、居民收入水平等方面的指标，以便能够全面准确地反映城镇化建设进程。加强对影像图系统的开发利用。利用现有的卫星（航拍）地图开展城乡划分工作是提高城乡划分工作效率的重要方法，但必须与国土等部门建立完善的影像资料共享机制，要不断开发和完善影像图系统。一是要在卫星（航拍）地图上清楚加载县、乡、村**区划的边界，必须与实际边界完全吻合，否则就会影响判断实际建设连接情况的准确性。二要及时更新卫星（航拍）图。由于新农村建设和城镇建设步伐的加快，实际建设在短时间内可能发生很大变化，如果卫星（航拍）地图更新不及时，不能准确反映实际建设的变化情况，就会影响城乡属性的判断。三要开发和完善城镇建设用地识别功能，在影像图上清晰标注建设用地的实际状态，从而准确地判别城乡属性。规范业务流程，加大检查力度。城乡划分工作每年进行一次，因此在县级统计机构，几乎没有专人负责此项工作，业务人员变动频繁，使得城乡划分工作有时脱节。因此，建议**从实际操作的角度，印发县区级统计工作操作规范，能使业务新手很快了解城乡划分工作，掌握工作流程，完成实际变更。同时为确保城乡划分数据质量，可以每年选取变更较大的地域，尤其是城乡分类中从乡村变更为城镇的地域进行重点检查，以检查促质量，确保城乡划分数据真实可靠。 20210311

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