农地非农化

我国农地非农化问题讨论综述
王碧峰 **人民大学
2007年7月23日
随着我国工业化和城市化发展的进程的加快，农用土地转变为非农建设用地(即农地非农化或农地转非)。的数量和规模急剧增大，由此引发了诸如征地制度、征地收益、补偿标准、失地农民等一系列问题，直接关系到经济的持续发展和社会的和谐稳定。农地非农化问题已成为当今社会的一个焦点问题。现将近年来有关农地非农化问题的讨论做一综述，以飨读者。一、农地非农化的现状
李燕琼、嘉蓉梅认为，我国农地征用的现状是：(1)土地征用面积呈快速增长趋势。从“九五”计划开始，我国土地征用速度呈现快速增长趋势。特别是“十五”计划期间，由于我国城市规模不断扩张，各种高新技术开发区、工业园区、科技园区大力发展，城市交通设施建设步伐加快，特别是西部大开发战略的实施等原因，造成了大量的土地资源被占用。在1991-2005年被征用的土地中，有57.37%的土地是在200l-2005年被征用的。今后随着我国工业化、城市化的快速发展，土地被征用面积的扩大仍然具有呈刚性增长的趋势。(2)城镇和工矿建设用地主要是粮食作物用地。我国东、中、西部的土地被征用前91.34%的土地用于种植粮食作物和经济作物，其中，东部地区征用的粮食用地占征地总面积的62.08%，中部地区占62.71%，西部地区占56.6%。从征地用途来看，这些土地被征用后，修路占29.11%，建工厂占28.49%，城市建房占24.16%，建科技园区占8.64%，其他占9.6%。刘文甲认为，一个客观存在但未被认识的情况是，我国的土地已经“过度非农化”。土地“过度非农化”一是指我国**农地转为城乡建设(包括开发区等)用地不但总量多。而且人均占有量也已大大超标；二是指耕地过度非农化。据统计，1996年.我国**城乡建设用地已达21.8万平方公里。居世界第一。1997-2005年，我国**耕地从19.51亿亩减少到18.31亿亩。我国城镇人均占地133平方米，是一般城市**标准上限的133%，是世界城市人均实际，与地的160%多。此外，我国农村居民点人均占地182平方米.是**标准上限的121%。土地“过度非农化”已成为我国经济增长方式由粗放型向集约型转变的基础性障碍。二、农地非农化过程中存在的问题
综合学者们的观点，我国农地非农化过程中存在的问题主要表现在以下几个方面。1.征地范围过宽。孙万国、刘苹苹认为，强调以公共利益为目的。是世界各国对**行使财产征用权进行法律限制的通用做法。我国《宪法》和《土地管理法》对征地问题也都作出了明确规定：**为了公共利益的需要，可以依法付集体所有的土地实行征用。但不同的是，我国却未对“公共利益”作出明确界定，“公共利益”的界定缺乏可操作的标准。由于在什么情况下才能征地一直不明确，因而公共利益成为职能部门和地方主要行政领导自由裁量的权力。大量的非公共利益用地被以“公共利益”的名义征用，“土地征用”概念失去了其法律意义。2.征地补偿标准过低。孙万国、刘苹苹认为，土地补偿是征地问题的核心，世界上大多数**和地区都是以市场价格为基础进行补偿的。有的还考虑土地未来价格进行补偿。而我国的征地补偿标准是根据土地管理法规制定的，是非市场化的价格。按照《土地管理法》第47条的规定，补偿费用标准不管是低限还是高限，都不足以使被征地农民保持原有的收入水平，不是以弥补农民因失去土地而带来的经济损失。韩申山认为，征地补偿制度中存在着以下问题：(1)土地补偿费是按农地收入来计算的，并没有反映农地转为非农地的预期土地收益。单纯以被征收土地年均产值为依据来确定和计算补偿安置标准的方法并不科学。(2)低价位征收土地与高价位出让土地反差明显，**垄断土地增值收益。(3)按土地产值补偿导致补偿费与实际生活安置费用距离拉大，征地后，农民无法维持原有的生活水平”
3.失地农民利益严重缺乏保障。王永慧、张丽认为，失地农民的利益缺乏保障表现在以下三个方面。(1)征地补偿标准过低导致补偿金额低于实际价值。(2)地方**失灵导致实际补偿金额低于应得金额。在征地过程中，多数地方**出于快速发展经济和城市化的号虑，往往将补偿金额大量用于城市和基础设施建设，仅仅留给农民极低的实际补偿金额。调查显示，目前征用农地的土地收益分配格局为：**占60%～70%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。地方**过于重视经济效率而**的平等权利，**失灵和职能错位严重侵害了农民合法的土地增值收益权。(3)补偿方式简单导致失地农民社会保障低于城市居民。在农地征用过程中，多数农民失去了作为生存保障的土地，却又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，这使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的边缘群体。由于未考虑土地对农民所起到的保障功能，简单的货币安置方式根本无法解决失地农民未来的生计问题。在市场经济条件下。缺乏知识和技术的失地农民，很难在劳动力市场上竞争到合适的就业机会。农民失地又失业，同时缺乏与城市居民平等的就业、**疗、养老等社会保障，导致失地农民面临着极大的社会风险，由此也引发农村群体**的加剧。4.征地过多导致耕地大量减少和粮食风险加大。陈文通认为，近几年来，**每年征收农村土地500多万亩，其中三分之二是耕地。如果按照这种趋势发展下去，尽管每年可以开垦一部分新的耕地，但优质耕地将会大量减少；如果开垦的土地不能抵补征收的上地，耕地总量就会减少。这样，不仅没有出路的失地农民会大量增加，而且粮食风险也会加大。5.征地过多助长了投资过热和宏观经济失调。陈文通认为，当前我国的投资过热和经济过热。除了体制上、主观上的原因以外，廉价土地和资金的过量供给是两个重要的物质条件。事实上，近几年来各级地方**的“圈地运动”对投资过热起了推波助澜的作用。正是基于这一原因，中央认为必须管住管好土地和货币两个闸门。如果地方**和建设单位可以轻而易举地取得廉价土地，那么，投资过热就很难得到有效控制。三、农地非农化现存问题的根源
(一)土地制度方面
陈文通认为，农村集体所有制土地制度的不健全，农地征用过多过滥和补偿费用过低的根源。我国农村的土地制度主要存在三个方面的问题：(1)农村集体所有制的“集体”概念模糊，产权主体不明确。在农村集体经济组织实际上已经不存在的场合，村民委员会和乡镇**便成厂农村集体经济组织的代表和化身，而少数干部则拥有了决定权，拥有了与农民相脱离而又凌驾于农民之-卜的独立权利。(2)在实行家庭承包经营后，农村集体土地的所有权和经营权发生了分离，集体所有权转移到村民委员会或者乡镇**手中，农民拥有的仅仅是承包地的使用权和集体范围内的转让权，这样农民就失去了集体土地的所有权。(3)农村土地集体所有制作为法律规定的独立的所有制形式，从来不拥有完整的土地所有权，所有者权益受到各级**的限制甚至剥夺。孙万国、刘苹苹认为，我国农村土地产权制度所存在的土地所有权主体的虚置和模糊缺陷，直接导致责权利的边界不清，以致农民所拥有的实质性的土地产权不被尊重和承认，影响了农民对土地使用权、处分权和收益权的有效运用，进而导致农民经营土地权利的丧失。各级**在对土地的处置上拥有决定的话语权，而农民个体始终处于被动弱势的地位，对土地被征用及其丧失的土地所有权所蕴涵的利益等缺乏必要的知情权、参与权、选择权、索取权等，也难以说清楚在土地征用中农民权利到底受到多大损害。一方面，这强化了处于强势地位的**处置土地收益的能力和动机，另一方面，它也使处于弱势地位的农民在维护自己权利时更加感到底气不足。(二)土地管理制度方面
孙万国、刘苹苹认为，土地管理制度设计上：的缺陷导致土地征用权被滥用。在现行的体制下，各级地方**既是国土资源(包括集体土地)的宏观管理者，又是国有上地所有权的实际行使者，管理者和所有者职能的重叠安排使地方**具有了**利益最大化和经济利益最大化的双重目标，而这两种目标在短期内又体现出相互促进的特质。在这种双重目标的驱动下，**行为不可避免地出现偏差，造成土地不合理的利用和浪费。于晶晶、余文学认为，**行为的错位及角色定位偏差是土地利益分配不平衡格局的原因。第一，**作为土地的供应者，是土地一级市场的垄断者。在土地转让过程中，地方**成为事实上的土地供给方，这为地方**圈占大量十地反手高价倒卖或者低价转批给开发商创造了条件，使原本可以通过市场运行的价格机制无法正常发挥作用。第-二，地方**在与农民、开发商进行交易时，从自身利益出发，为实现以地生财的目的，通常采取协商的方式进行土地出让，将大批农地转为商用。同时，由于《宪法》规定的“公共利益”范围过于模糊，使得地方**的自由裁量权过大，经常借农地公用之名行商用之实，使情况变得更加复杂。第三，**集土地垄断权和强制执行权于一体参与利益角逐，成为利益分配主体中最具有竞争优势的一方。相比之下，农民的力量太弱小，无法使自己的意志上升为法律。即使农民的土地产权界定得很清楚，**仍然可以运用权力来改变产权的归属。第四，**集土地供应者与裁判者于一身的法律规定助长了**的强权行为。《土地管理法实施条例》第25条规定，对补偿有争议的由县级以上地方人民**协调，协调不成的，由批准征用土地的人民**裁决。这种规定使得**在征地纠纷仲裁程序中既当运动员，又当裁判员，不符合公正裁决的原则。(三)土地征用补偿制度方面
李燕琼、嘉蓉梅认为，目前的征地补偿制度带有明显的计划经济色彩，给地方**留下了很大的操作空间。现行的征地补偿办法，既没有考虑各地区经济发展水平的差异，也没有考虑土地价值在不同地块的差异，更没有考虑土地的产权关系，导致地方**在征地补偿时随意性太大。一些地方**为获取更多的土地收益，或为增加外商投资吸引力，窄化土地补偿范围，压低征地补偿标准，导致农民失地后收入下降。四、农地非农化后土地自然增值的收益分配
农地非农化后土地自然增值是指农地非农化后土地价格自然而然的增长，对于这一增值部分的收益分配源于征地补偿问题，但它涉及土地自然增值的、性质和土地产权等深层次问题。在我国，关于土地自然增值的分配主要有以下三种观点。1.涨价归私(农)论。这是一种自封建社会以来就存在的传统观点，在新的形势下有所发展。它主张全部土地自然增值归失地农民所有，其理论基础是土地非农开发权补偿论。这种观点认为，土地所有者取得全部土地自然增值，是由其所拥有的完整的土地所有权所决定的。而完整的土地所有权自然而然地包括了完整的土地开发权，以及土地开发的收益权。这意味着，农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有者都应该获得“土地非农开发权价格”，只有这样才能称得上“农民土地产权完整”。也就是说，农地转非之后的土地自然增值应当全部归失地农民所有，否则就意味着对失地农民的剥夺或剥削。2.涨价归公论。它是针对封建社会以来“涨价归私(农)论”的事实而提出的一种变革性理论，其代表人物有英国经济学家j.s.穆勒、美国经济学家h.乔治和**的**先生。这种观点主张土地自然增值全部或基本归**所有，其理沦基础是土地开发权国有论。这种观点认为，土地价值不包括生产的报酬，它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来。3.私公兼顾论。它属于调和性论点，主张在充分补偿失地者之后将其剩余部分收归中央**所有，主要用于支援全国农村。该观点的理论基础是“全面开发权观”，即对于农地自然增值的合理分配，应当全面顾及失地农民、在耕农民和中央**等三方面的土地开发权，每一个主体仅拥有有限的权利，各个主体不得越限侵权。私公兼顾论主张，将农地转非后的自然增值优先用于对失地农民进行充分补偿，使其生活达到当地“小康市民”的水平，而且毫无后顾之忧；然后将剩余部分收归国有，主要用于支持全国在耕农民；同时，可以拨出适量的资金，用于支持城镇建设-其着眼点为在城镇中增加就业岗位，吸收失地农民。五、对策和建议
(一)改革土地产权制度
程开明认为，应按照现代产权制度的要求，改革和完善土地产权制度。在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将**土地所有权和集体所有权归属落到实处。按照权利平等的原则，公平对待**土地所有权和集体所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转。原英、孔祥智认为，现行土地管理法规定了**拥有对土地比较完备的产权(如所有权、使用权、收益权、处置权)，... 20210311