改革开放以来治理环境的事例

和专业相关，我选择环境领域，看**改革开放三十年的得失。如上题所述，这三十年的改革是一个由计划经济转向市场经济的过程，这个过程在私人领域非常成功，极大地增加了劳动生产率，提高了人们的收入和生活水平，但是在环境这个公共领域，却积累了很多问题，环境持续恶化的趋势至今为止没有改变。1 **三十年的环境变化情况选取对生活影响最大的水质量、大气质量，比较直观地表现**三十年环境变化。1.1水质量。根据2006**环境状况公报，全国地表水总体水质属中度污染，七大水系中超过一半劣于三类水（不能作为饮用水源），松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。2006年，27个国控重点湖（库）中，没有i类水质湖泊，满足ⅱ类水质的湖（库）只有千岛湖、丹江口水库这两个，ⅴ类、劣ⅴ类水质的湖（库）18个，占67% 。 饮水不安全。全国113个重点环保城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72%，不少地区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，有3亿多农村人口的饮用水存在安全问题。 一些地区甚至出现“有河皆干、有水皆污”的现象。地下水的水质逐年恶化，浅层地下水由于工业排放和生活污染，以及不适当的开采利用，超过一半城市的地下水污染严重。在华北、西北、华东地区，由于超采地下水，水位逐年下降，形成了巨大的地下水降落漏斗，达到上百甚至上千平方公里。 重大污染事故屡屡进入公众视野，04年四川沱江污染，05年松花江重大水环境污染，广州北江镉污染，06年广西钦州水污染……造成的直接损失都以亿计，间接损失更是难以计算。有一**谣形象地描述了一些地区水质污染的演变：上世纪50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代，90年代不**桶盖。1.2大气质量。最近奥运会临近，有一条消息很吸引眼球：澳大利亚田径队运动员由于“北京的大气污染情况严重”而不参加北京的奥运会开幕式，只在比赛期间才到北京参赛。“运动员最多能在北京待五六天，如果超过五六天将不可避免地给运动员的呼吸系统带来问题”（《悉尼先驱晨报》，08年6月17日）。在**，肺癌的发病率，在过去30年上升了465%，占全部恶性肿瘤死亡的22.7%，代替肝癌成为我国恶性肿瘤首位死亡原因（08年4月29日，**第三次全国居民死亡原因抽样调查结果）肺癌发病率的大大增加，一方面和吸烟等习惯有关，另一方面也和城市空气污染情况密切相关。工业带来的废气逐年增加，下图是1999年以来工业废气的增加量（统计局网站目前只有1999年以来的数据），触目惊心。空气污染和能源消耗密切相关，下图是30年能源消耗变化趋势，30年，我国能源消费总量提高到1978年的5倍（数据来源：**统计局），而且其中煤炭增加量更大，燃烧造成的污染比石油、天然气更加严重。其他环境问题还有：酸雨、城市垃圾、沙漠化和水土流失、森林砍伐和生物多样性丧失、矿产开发带来的生态破坏、海洋污染、土壤重金属污染等。由于环境污染和破坏引发的冲突也逐年增加，从1995年的年均不到6万人次增加到2005年的60万人次，增加了10倍。 篇幅有限，这些问题不再展开陈述。单从环境质量角度来看，**人民面临不断恶化的环境，付出的代价是非常巨大的。根据世界银行和**2007年的一份合作研究报告《**环境污染损失》（cost of pollution in china – economic estimates of physical damages），室外空气和水污染对于**经济造成的健康和非健康损失的总和就有每年约1000亿美元，相当于**gdp的5.8％. 2 环境领域问题成因分析2.1环境问题的经济学分析我对经济学的理解简单说是这样几句话：资源是稀缺的（预算约束），人是理性的（追求利益最大化），也是各不相同的（偏好曲线不同），竞争是有益的（降低成本，促进技术进步），信息也是有益的（降低交易成本），制度是重要的（形成稳定的预期，惩罚不守信用者）。环境问题之所以成为环境问题，经济驱动力是非常重要的因素。较为普遍的、长期存在的环境损害其实都有经济制度上的原因（当然也有法律、道德等因素，但经济驱动力是最为强大和持久的）。从经济学角度分析环境问题，可以发现环境问题有这样几个特性：一、环境具有公共物品属性，即非排他性和非竞争性（或者排他的成本非常高），比如大气和水资源，森林的生态服务价值等等。环境物品当然是有价值的，包括使用价值、美学价值、生命支持系统的价值等等，但是这种公共物品属性决定了环境价值很难形成可交易的市场，往往形成了很强的外部性，无法内部化，人们对环境的真实需求无法通过市场来体现或者显现出来。更进一步，因为没有市场，人们没有交易的锻炼，对于环境的定价更是无所适从。在环境基础设施的提供上，还明显地体现为区域性和垄断性。比如一个地区给排水、电力、公共交通供应，自然保护区开放和维护等，都表现得比较明显。解决方法，一是更加深入地使用市场化工具，尽可能地将外部性内部化，通过公权力的强力干预来引入多元的交易主体，形成市场（比如排污权交易市场）；二是通过**制度的建设，对自然垄断的环境物品提供进行监督监管，体现人们的环境需求。但这些都需要很多条件支持，尤其是法律制度的完善程度和执行力。二、环境问题具有累积性和阈值。环境污染从积累到成为环境问题有一个过程，短的可能几小时，几天，长的可以达到数十年（比如臭氧层空洞），甚至上百年（比如核废料）；同时环境问题的爆发是有一个阈值的，污染在达到这个阈值之前不一定有明显的显示，但一旦达到阈值就可能突然爆发形成环境问题，比如太湖的富营养化程度和蓝藻爆发之间的关系。由于这种属性，环境问题特别难以查找“肇事者”，因为这个“肇事者”很可能是多个机构或个人的共同行为，甚至于已经不存在了，区分和追索责任非常困难，信息的不充分性也造成监管的困难。一些**对于环境问题赋予了受害者历史求偿权，能够对于历史遗留的问题进行追索，给予大公司很大压力，也促进了大公司重视环境问题。在我国目前还没有创立这种制度。三、环境问题具有科学上的不确定性。人类对于自然的认识在不断进步，但是仍然有很大的空白。比如，1970年代以前，人们对于臭氧层空洞的形成机理还完全不了解，认为氟利昂等氟氯烃是很安全方便的制冷剂；再比如，对于全球变暖的趋势，现在人类科学家基本达成了一致意见（ipcc气候变化研究），但是对于人类活动对于全球变暖的贡献程度和地球生态系统对于气候变暖的反馈程度，现在还众说纷纭，无法达成一致意见。没有确定的依据，就难以进行决策。发达**对于有些不确定的环境影响采取谨慎原则（precautionary principle），尽量避免可能发生的环境影响，但在我国这方面还比较薄弱。总的来说，环境问题是一类很特殊的经济问题，理性人假设、充分竞争、充分信息等经济学假设都很难在现实中更加难以体现，所以对于世界各国来说，**环境问题都具有相当的难度，在我国更是如此。 2.2我国环境问题形成的几个重要原因。以上分析了环境问题的一般性、普遍性的规律，但是结合我国的国情，环境问题更加严峻。大致有这样几个因素：一、巨大的人口压力。**在1949年之后的短短半个多世纪中，发生了人口增长方式的历史性转变：由传统社会的高出生率、高死亡率、低自增率过渡到20世纪60-80年代的高出生率、低死亡率、高自增率，再转变到快速工业化时期（90年代后）的低出生率、低死亡率和低自增率。尤其是建国初期，在生活水平的逐渐改善中，"多子多福"的传统生育观使得人口在摆脱了战乱、疾病、动荡、贫穷等抑制因素后迅速增长。从50年代中期，**开始意识到人口压力，因此开始了“服务性的计划生育”，以鼓励、宣传为主，从60-70年代才开始逐渐强硬起来，正式从80年代初实行部分地区（主要是城市）独生子女政策 尽管实施了严厉的计划生育政策，2005年1月6日，**人口总数也达到13亿，人口对生态环境的压力以各种形式显现出来。为了生产足够的粮食，需要使用大量的化肥、农药，饲养大量牲畜，人们生活需要使用能源，在21世纪中叶建设成为中等发达**的宏伟目标下，人均物质消费水平也会不断提高，对环境的压力会持续不断地增加。二、消费品快速发展阶段的影响。从经济发展阶段来说，美国经济学家罗斯托认为经济发展有六个阶段：（1）传统社会阶段；（2）起飞酝酿阶段；（3）起飞阶段；（4）成熟阶段；（5）大众化高度消费阶段；（6）追求生活质量阶段。 他的理论并不完善，但是提供了一种视角，就是：经济发展的不同阶段，人们的需求是不同的。在经济发展的初期，人们追求基本的营养，基本的医疗、教育等；之后这些物品的边际效益递减，开始追求消费品数量的增长，尤其是家电、住房、汽车；当这个社会普遍拥有这些物品之后，才进入追求生活质量的阶段，追求个人价值，金融、文化娱乐、旅游、医药等服务性行业进一步发展。对环境质量的需求基本也属于这一阶段。回顾改革开放的历史，可以看到，追求财富是**人改革开放之后的最大心声之一。打开国门，西方发达**的生活方式和消费方式，点燃了**人追逐财富的热情，甚至于给国际上留下了**人“能吃苦，能赚钱什么都干”的印象。加上计划经济向市场经济的改革，提供了无数机会，消费品行业快速发展，人们的购买力不断增强，对于大众消费品的需求增加非常迅猛。以汽车为例，**1999年的消费量只有100万辆，而到了2007年，我国汽车市场产销量达830万辆，总体增长率达16.3％。**汽车消费量占全球总消费量的12％左右，仅次于美国占世界第二位，且有可能在2015年超过美国成为世界第一汽车消费大国。 空调、电视年产销量也都在数千万量级。考虑**的城乡二元（或加上流动人口，三元）结构，在城市和部分发达地区的农村中，基本可以看做是进入了大众化高度消费阶段，并向追求生活质量阶段转移，而还有很大一部分人在快速城市化过程中逐渐认同城市的生活方式，迅速进入大众高度消费阶段的浪潮中。可以想象，短短三十年间，从传统社会迅速进入大众高度消费社会，而追求环境质量的需求仅仅在部分较为发达的地区显现，这个过程对于自然资源和环境的压力是非常巨大的。三、出口导向发展路径的影响我们在经济改革过程中，选择了一条出口导向型的发展道路。这在初期内需很低的时候，是非常重要的，引入资本和技术，利用了闲置的劳动力资源，提高了经济效率。这条道路我们一直沿用至今，低成本和低汇率的优势，以及**人勤劳能吃苦的精神，将“**制造”的皮鞋、玩具、打火机、化工产品、五金、家电、机械，甚至汽车，打入全世界的市场。但是这条路径对于**自己的生态环境不吝一场灾难。发达**由于人们对环境的需求和呼声，环境门槛逐年提高，这些淘汰落后的产能转移到**；同时我们自己对于资源要素的价格（能源，金属非金属矿产，土地）和人力资源的价格一直采取压低的手段。这些对于环境的影响都是负面的：由于价格压低，鼓励了高耗能、高污染、高资源消耗的产业迅速发展（这些产业对于就业的贡献还很小），等于说是透支了子孙后代的资源，把将来可以用的资源在今天货币化、变现。我国钢材、水泥、部分化工产品都成为世界产量第一，而产量第一的背后，必然也是污染的第一。而人力资源价格的压低导致工人们难以对自己和下一代的人力资本进行投入，从而重复低端的劳动，与“以人为本”的目标相当矛盾。应该承认，**处于快速城市化进程中，对于钢材、水泥等的需求是很大的，这些产业的发展有其合理性；但是仍然需要区分那些污染留在**，上下游却都在国外的产业，对这些产业保持足够的警惕性，因为这些产业的**部分处于“微笑曲线”的最底端，利润稀少，环境污染却相当巨大。四、**特色的乡镇企业**特色的乡镇企业在环境问题上具有举足轻重的地位。乡镇企业，最初叫社办工业，由1959年2月**称其为“社办工业”而得名，1972年改叫社队企业，1984年改叫乡镇企业，1996年上升为正式的法律地位。从企业组织形式看，它既有公司制，也有合伙制，更多的是个人独资；从企业规模看，既有一些大型企业，但大部分是中型和小型企业，是我国中小企业的主体。乡镇企业的综合性可以概括为多轮驱动、多轨运行、多元投资、多业并举这“四多”。 从经济学上分析改革开放以来乡镇企业的变化可以发现，由于改革开放初期农业改革的大大成功，极大地调动了农业生产的积极性和生产效率，以至于1982-1984年就出现了卖粮难的问题，农村富余劳动力不断增加。在城乡二元结构的压力下，农村劳动力难以进城，中央为了解决富余劳动力的问题，鼓励农村“离土不离乡”，举办乡镇企业。应该说，乡镇企业在解决就业和经济创新方面有独特的优势。在改革开放初期乡镇企业利用短缺经济迅速完成了资本快速积累，1987年乡镇企业产值就首次超过农业总产值，1992年**南巡之后进一步鼓励乡镇企业发展，到2001年，**乡镇企业工业增加值超过2万亿元，占全国工业增加值的比重达47.8% ，乡镇企业的活力一方面形成了国企改革的“参照系”，另一方面乡镇企业的巨大需求也养活了不少上游的国企们。但是，乡镇企业的“小、散、乱”，技术水平低下的特点是农村面源污染的最重要的成因之一，给环境管理带来了极为巨大的困难：以水污染为例，乡镇企业大部分没有污水处理设施，直接排放到水体的污水80%没有任何处理；小造纸、五金、水泥、印染、化工、电镀、制砖遍地开花；乡镇企业平均下来每家只有6个人，93%在农村的家中购置机器就开工运行，工艺落后，能效低，污染高，每年造成的水污染就造成占gdp4.5%-18%的代价。同时，另一方面，更为致命的是，乡镇企业在成立初期就和地方基层政权有着千丝万缕的紧密联系，形成了利益共同体，环境监管法律对其几乎不起作用，监管成本极高，逃避处罚的动力极大，**的近5万名环境监管人员面对73万个村庄中的2000余万家乡镇企业，几乎无法形成有效监管 。五、对上负责的**体制以及中央和地方的分税体制的影响官员考评中的唯gdp论与对上负责制对环境问题有重要的影响。**的目标很多，但是在优先考虑经济发展的目标激励下，官员考评过分注重经济增长和gdp指标，加之我国的对上负责制，再有公心的官员也很难照顾底层民众的呼声和需求，涉及环境问题的决策过程隐蔽不公开，民众只有被动接受。1994年的分税制改革在环境问题上也有重要的影响。分税制改革后，“中央收走西瓜，给地方留下芝麻”，上级**与下级**“分灶吃饭”，一般性转移支付的不到位，使得地方**在日常支出上捉襟见肘，地方**用45%左右的财政收入，支撑着75%左右的支出责任，如公共教育、医疗，当然也包括环境保护 。这使得下级**成为利益主体，不惜一切招商引资，谋取财税收入，逼迫生态比较脆弱或者不适合发展重化工业的地区也纷纷上马此类项目。厦门的px化工就是很明显的例子，一旦上马将占整个厦门市的gdp的2/3，大大增加当地的财税收入，促使当地**不顾厦门旅游城市的定位和居民的诉求，做出这个决策，引发了巨大的争议。六、法制观念和执行的缺失法制的缺失也是非常重要的部分。如前所述，我国对于形成环境物品的交易市场、对环境公共设施的监督监管、对环境损害的追溯求偿、以及对涉及环境不确定性的公共决策等法律规定上，都存在空白。同时，我国宪法中对于居民的环境权，至今没有明确的规定，同时宪法的地位也偏低，并不能作为判例的直接依据。在法律执行上，执法的精华力量集中在大中城市和经济发达地区，在基层，尤其是经济相对不发达地区，执法的力量极为薄弱，对于分散的乡镇企业污染、农村生活污染、农业污染难以控制，甚至难以有足够的人手进行统计。3 结语 改革开放三十年来，我国经济发展取得了巨大的成就，但是就环境领域来说，问题非常严峻，而且趋势是在恶化，如果不及时采取措施，将会在不久的将来付出重大的代价，环境问题一旦出现，治理需要很长时间和非常巨大的投入。在现阶段的主要任务应该是正视我们所处的发展阶段，改变增长观念，将环境成本纳入增长的代价，将环境成本体现在发展过程中，理顺中央和地方的环境责任，增加环境投入，建设完善环境法制，并进一步进行公众参与环境决策的公共改革。经济改革取得了阶段性的巨大成功，下一步的重要任务恐怕应该是**体制改革，尤其在环境这个公共领域更是如此。 20210311