什么时候发行特别国债？

熊丹呀 ? 2024-11-15 16:52:00

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一石激起千层浪。疫情给国内经济带来了巨大的变化。在即将召开的**上，将会以怎样“工具”来对冲疫情影响，备受市场关注。从近期召开的两次**局会议来看，均提出要“发行特别国债，增加地方**专项债券规模”。**财政科学研究院院长刘尚希对此提出，可以用发行特别国债的方式，适度地实现赤字的货币化，把财政和货币政策结合成一种新的组合，以缓解当前财政的困难，也可以解决货币政策传导机制不畅的问题。这引发了业内强烈反弹。从技术层面来看，央行在二级市场购买特别国债存在一定的时滞，前期在发行阶段会对市场资金造成一定的挤出效应。但财政学家认为，当前宏观政策空间充足，没必要走到这一步，一旦开了赤字货币化的口子，或埋下系统性风险隐患。“特别国债不列入赤字是因为能够还本付息，因而不能用于一般性支出。我不赞成由央行直接购买国债。不管发什么债，亦或增加赤字，用一般债务来弥补赤字缺口。央行直接购买国债是违反《人民银行法》中关于’**人民银行不得对**财政透支’规定的。总之，无论是特别国债的性质、还是财政政策和货币政策的配合，基本的原则还是要坚持。”**原部长楼继伟撰文表示。第三次特别国债作为疫情之下的特殊调节手段，今年3月27日，**中央**局会议确认将发行特别国债，随后的4月17日，**局会议再度重申，“积极的财政政策要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方**专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用”。和一般国债不同，特别国债是指特定时期发行，用于特殊用途，并形成特定资产的国债，它无需列入一般公共预算，而是纳入**性基金预算管理。**性基金预算的原则是“以收定支”，因此必须有受益性要求。据了解，历史上共有3次特别国债发行，分别是1998年新发的2700亿元、2007新发年的1.55万亿元，以及2017年续发的6964亿元。两次特别国债的用途分别是补充四大行资本金和注资中投。5月14日，**部长刘昆发表的署名的《积极的财政政策要更加积极有为》一文中提及，“要通过抗疫特别国债、地方**专项债券等多种渠道，增加**投资”。这也是官方层面首度明确，抗疫特别国债将用于“增加**投资”。参考以往发行，市场对于2020年特别国债额度的普遍预期在8000-10000亿。“抗疫特别国债发行后的资金可用于三方面，首先是弥补财政抗疫优惠政策和相关支出带来的财政收支缺口，起到放大财政政策效果、对症下药的作用。其次是补充商业银行资本金，通过发行特别国债增强银行不良资产消化能力，提升金融系统抗风险能力。此外，资金可用于设立专门支持中小企业的政策性银行，并且将其作为中小企业政策性金融支持体系的核心。”交行金融研究中心首席研究员唐建伟对《华夏时报》记者表示。对于抗疫特别国债所筹资金的投向，**财政科学研究院**绩效研究中心主任王泽彩也表示，应该只能用于与抗击新冠肺炎疫情相关的“有收益的项目”建设。比如建设传染病医院等公共卫生基础设施；建设呼吸机、口罩、护目镜和防护服等医疗设备生产线；研发救治药物和疫苗等，严禁用于没有收益的一般性支出。发行方式受关注特别国债发行在即，市场人士认为，特别国债可能在5月之后启动发行，预计相关发行工作会在5月份**结束后很快进行。不过，在发行方式上，特别国债引起了巨大的争议。在刘尚希看来，当前财政非常困难，又面对着“六保”的重大任务，采取以往常规的财政政策可能不够，因此，有必要使赤字货币化。同时，因为货币状态已经发生改变，赤字货币化不会带来通货膨胀，也不会导致资产泡沫，相反可以为财政政策提供空间。据了解，央行在一级市场直接购买国债的行为，叫做财政赤字货币化。即**收不抵支出现赤字时，不像往常向市场发债借钱，而是**让央行“印钱”来弥补赤字。不过，这种“一手印钱，一手发债”的行为，并不被业内专家和主流研究机构所认同。事实上，我国在宏观政策实践中，由于受到法律的约束，央行不能直接承购国债。按照《**人民银行法》规定，人民银行不能直接在一级市场认购国债，这和直接发行人民币钞票没有太大区别，法律上是行不通的。此次，抗疫特别国债更大概率会采取定向发行，由商业银行等金融机构来认购的形式。不过，在中央财经大学**预算研究中心主任王雍君看来，央行在一级市场购买国债也并非不可行，但经济上的前提条件是必须对经济与就业增长目标作出重要贡献，对通货膨胀、利率、汇率表征的宏观经济稳定目标的负面影响相对很小，且财政可持续。在二级市场购买国债，则是在货币政策框架内的操作，避免超发货币。据了解，财政赤字货币化必须在特定条件下才能开启。比如货币政策处于流动性偏好陷阱，无法通过极度宽松的货币政策刺激经济增长，或者零利率、qe政策无效等财政政策扩张空间匮乏的条件下。同时，还应该修订《中央银行法》等相关法规条款，允许**在突破财政赤字上限后，由央行直接买入国债为财政赤字筹资。在央行货币政策委员会委员、清华大学**金融研究院研究员马骏看来，如果央行被迫为赤字提供大规模融资，会导致货币长期超发，就可能导致通货膨胀；即便没有严重通胀，也会导致资产价格（尤其是房地产）的泡沫，而房地产泡沫会严重挤出实体经济，并引发金融风险。“在历史上许多曾经允许财政向央行借款和发债度日的**都发生过恶性通货膨胀，70-90年代的智利和秘鲁、最近的委内瑞拉等都是例子。”马骏表示。在他看来，“赤字货币化”机制一旦建立，会反过来鼓励财政过度负债，就可能引发国际市场对**债务可持续性的信心危机，****债的信用评级可能因此下降，融资成本上升。更重要的是，这种机制下的财政过度负债会使得**占用大量资源，挤出企业部门的经济活动，导致整个经济的生产率和增长潜力下降。更重要的是，**市场仍有一定的**债券容纳能力，央行没有必要在一级市场直接购买**债券，应该通过公开市场买卖**债券向市场提供必要的流动性支持。财政政策或微调伴随着未来万亿元特别国债的发行，债券供给量势必骤然增加，对潜在的流动性影响值得关注。据了解，受新冠疫情冲击，财政减收增支。**数据显示，1—3月累计，全国一般公共预算收入45984亿元，同比下降14.3%。其中，中央一般公共预算收入21157亿元，同比下降16.5%；地方一般公共预算本级收入24827亿元，同比下降12.3%。作为分母的名义gdp增速也将放缓，财政赤字率面临被动抬升的压力，扩大财政支出，提高财政赤字率成为必然选择。“今年**债券发行任务较大，而定向发行对市场的冲击较小，因此抗疫特别国债采用定向对金融机构发行方式的概率较大。从发行是否分批上，以往特别国债发行基本都是分批发行，其好处是易于操作，这次很可能同样采取分批的方式。 ”光大证券研报指出。中金公司4月30日发表的宏观经济研报指出，预计央行届时可能采取加大流动性投放、降准、引导利率下行等多种方式配合抗疫特别国债发行，其中，降准无论从操作成本和流动性匹配程度上都是更优选择。 20210311

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