工业园区规划如何治理环境污染

这么长? 2024-09-27 22:06:03

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工业园区已占到如此大的经济体量，但行政管理机制仍然模糊——对上分属于科技部、**、工信部、环保部等多个部门管理，对下没有执法权，只是机构而非机关，这是导致环境管理难的根源。已有的工业园区相关制度主要围绕产业发展和土地利用展开，涉及这两类问题的措施具体且系统。而直接针对环境管理的政策较少，且呈现出较为显著的管制型特征，表现为“自上而下”的管制和“结果导向”的考查。2018年伊始，一组工业园区数据引人注目。根据环保部通报，截至2018年1月底，全**有涉及废水排放的省级及以上工业集聚区2356家，建成污水集中处理设施和安装自动在线监控装置的完成率分别为94%和91%。这是一份《水污染防治行动计划》（简称《水十条》）的成绩单，大限是2017年底。逾期未完成的，将一律暂停审批和核准其增加水污染物排放的建设项目，并依照有关规定撤销其园区资格。根据通报，北京、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、广西、四川等9省份已全部完成任务。其余22省份和**生产建设**共计208家省级及以上工业集聚区未按时全部完成。自1979年第一个蛇口工业区**以来，**工业园区种类繁多，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、出口加工区、保税区等多种类型。“十二五”期间，工业园区作为产业集聚地，贡献了**gdp的近50%。东部沿海地区的工业产值超过50%来自园区，西部地区的新增产值50%来自园区。规划环评未完成、超标排放……快速、粗放的发展背后，工业园区逐渐沦为污染集中区，中央环保督察中频被点名。笔者统计2011-2015年间环保部公布的环境案件中，由于工业园区内企业造成的环境污染案件数量逐年递增，在所有案件中占比由20%上升至34%。闭合性的内部管理工业园区是通过行政手段划出的一块区域，聚集各种生产要素，工业集约化，企业享有园区内的特殊政策，也具有共同的排污特征。——地理区域性。企业地处同一园区，共享公共基础设施，例如集中供热、供电、污水纳入公用管网，执行相同的环境质量和污染排放标准。——同行业属性。企业若处于同一行业内，如纺织、汽车行业等，其原辅料使用、工艺使用、特征污染物等具有相似性。——供应链的关联性。若企业产品或工艺存在上下游关系，污染物会在企业之间传递，上游企业的污染易转至下游企业的管理成本。可见，园区内的企业在治理污染中，“单打独斗”较难达到最佳目标，需要借助企业之外的环境管理，但相对应的园区环境管理机构却不尽完美。目前工业园区主要包括管委会、企业型和混合型三大类体制，且绝大多数采取的是管委会模式。在管委会模式中，园区管理机构作为当地**派出机构，具有较大的经济管理权限和相应行政管理职能，但不具备处罚企业的职能。大部分园区没有专门负责环保工作的独立队伍，在调研过程中发现，有的只由三四个人兼职管理环保。2018年5月，《江苏省开发区条例》将施行，这是**第一部省级“园区法”。而**级独立的开发区法律法规仍然缺乏，这导致管委会没有相应的监督权和执法权，也就没有相应的执法队伍。另一方面，园区管理者直接对接各级**部门，得到授权较大，全权处理区域事务，从而表现为：闭合性——管理决策内部化；集中性——除了主要领导由城市**或更高一级机构任命外，一般管理人员由园区自己决定；矛盾性——园区市场的盈利性和作为管理者的公共性之间的矛盾。理论上，园区规划可以指导工业园区选址、定位和发展趋势。但在实际操作过程中，有的管理机构对园区环境规划的准入条件缺乏认识，为了满足经济发展，千方百计引入各种企业甚至降低环境准入标准，突破了当地环境容量不少工业园区已经逐渐提高环境准入标准，但由于产业转移，仍有园区管理者对高污染、高耗能的企业开绿灯。从环评的执行率看，根据环保部2015年对全国162个工业园区的督查，规划环评编制率和项目环评“三同时”执行率分别只有50%和61%。而且，由于对中小型废弃物利用的企业扶持政策较少，园区对于配套的中小废弃物企业重视不足，导致园区内未形成有效的循环经济，一些循环经济园区名不副实。最终，园区内部缺乏专门机构、闭合性和集中性的管理又导致信息公开缺乏，第三方**和公众难以参与，近年来引发了众多环境**件。“自上而下”“结果导向”的外部政策**对工业园区的环境管理并不算晚，并伴随环保问题越发重视而不断完善。早在1993年，当时的**环保局即对工业园区的区域环评和污染物控制提出了目标。2013年，“**”将建设生态文明作为“五位一体”治国思路，多个部门都参与到园区的绿色化建设中。查阅环保部等各部委网站及相关年鉴，到2015年，笔者选取了64项关于工业园区的代表性环保政策进行分析。分析发现，相关制度主要围绕产业发展和土地利用展开，涉及这两类问题的措施具体且系统。而直接针对环境管理的政策较少，且呈现出较为显著的管制型特征，表现为“自上而下”的管制和“结果导向”的考查。一般来说，环境政策工具类型分为命令控制型、经济激励型和自愿型，这64份文件中，三者占比分别为64.1%、31.9%和4%。这与国内环保注重管制型思路一致。64份文件中，命令控制型工具中以目标规划和指标体系类最多，比如“法规”“环评”“规划”等词汇的出现频次达到30%。虽然这有助于管理人员完成既定目标，但与园区内的产业环境管理发展过程等结合不够。比如，大部分环境政策针对的是末端控制，中间产品或副产品的管理没有控制。即使提及也大都是定性考察，更没有重要性的排序。同时，过于偏重宏观性的政策管理，例如规划、理念、计划等，忽视了园区作为地区性经济聚集区的特性，对于“园区与地方**的关系”“园区政策与上层政策之间的协调性和包容性”等问题少有提及，这就造成了在园区的实际管理过程中，诸如“产城矛盾”等问题，无法在园区内部解决，也难以与当地的环境行政主管部门联动。经济激励型政策占31.9%，比例不算低，但主要是用于环境质量改善税收的补贴政策，若把关不严，容易造成部分企业以“绿色”或“新能源”的招牌进园而“骗补”。在人、财投入方面，相关政策占比仅为5.1%和4.7%，容易导致顶层设计上有很好的制度框架，但缺乏配套的人财实施计划，政策落地难。排污权交易可以提高企业的主动性，目前工业园区内替代**进行环境资源交易市场组织者和中介的机构还较为缺乏，配套的政策也不多。像入园前签订环保协议等自愿型政策更少，仅占比4%。这导致实现企业主动性不够，且难以培育环境监测、“环境医生”第三方环境服务市场。一园一策，量身定制工业园区的管理之难，根源在于园区的管理过程缺乏有效管理，在政策设计层面没有进行有效分析。加强工业园区的环境管理，有以下建议。首先，要完善园区环境管理的统筹性，突出园区环境管理的个性化。为了避免多部门管理造成的责任主体模糊，建议**层面设立专门统一的园区协作**，统筹政策的制定主体，环保部、**、工信部等专业主管部门能信息共享、职能协作。另外，园区一直没有专项法律依据，建议逐步从法律法规、技术细则、行业管理等层面完善整个政策体系，一园一策，设立园区量身定制的规范标准。其次，优化工业园区的政策类型，弱化行政强制，引导经济激励型政策，深化经济杠杆作用。例如推进排污权交易制度在园区的运用，培育园区环境污染的第三方治理市场，对违规运营企业进行信息公开，引进第三方环保服务商。发挥行业协会的自主性，变“园区-企业”为“园区-行业协会-企业”的管理，从而下沉管理重心，赋予企业更大的自治自由。再次，要以数据为抓手，强化全过程管理和跟踪。将企业基础信息如经营数据资料、环境信息网络资源等数据库，在过程管理中分时间段、分行业不断进行历史数据的对比，作为后续动态管理的参考。最后需要强调的是，此前的政策文本分析中，从未出现对园区环境管理收益测评和工业园区管理成本的指标，这可能造成为达标而成本过大，或是引入了所谓不相干的“绿色企业”以创建“绿色园区”。所以，分析“成本”有效性，在园区环境管理中非常迫切。 20210311

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